另一方面，在试点结果之外，由于改革的配套措施多样，具体到某项试验措施更缺少评估。

[59]一个目标的实现是否将损害其他目标的实现或者对国家的财政给付能力提出了过分的要求，这在判断立法不作为，是否构成明显违宪中发挥了特殊作用，这又取决于每个目标在宪法的目标结构中的地位以及重要性的程度。这两者最大的区别在于，国家目标规定是一种纯粹的客观法规范，也就是说，从其中无法得出个人的主观权利。

[33]如果某个规定中可以推导出主观权利的内涵，就是基本权利。国家结构性原则(民主国、形式意义上的法治国、共和国、联邦国)赋予国家特定的组织形式，是宪法的形式原则，而国家目标规定是决定国家行为内容的实质原则。[8]学者林克(Thomas Rincke)认为，国家目标规定首见于1793年法国宪法规定的保护工作、公共救助和教育的权利。比如我国宪法第16条第2款，国有企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。联邦宪法法院在1967年的判决中承认社会国是国家目标。

从而自由权不再是作为消极的对国家权力的限制，即客观的、抽象的法律规定，而是主观的权利。同时，国家目标越具体，立法者在实现目标中的作用就越有限，从而对未来不可预见的发展无法做出适当反应的风险就越大。整个政府的角色，政府的职能，政府的规模，政企（事、市、社、民）之间的关系，以及行政的模式都要发生变化，这就要求我们理解变化的进程。

例如本次修宪的21条修正案中，有一些内容还来不及经过充分讨论，因此存在较多争议（例如第44条修正案确立的全国人民代表大会设立宪法和法律委员会补强了合宪性审查职能但似乎人们都感觉尚未做好准备）。也就是既要注重实体法，还要注重程序法，还要注重条理法。有张力就要化解，这个张力也是长期发展的动力。再如，过去只叫环保部，现在加入生态要素，叫做生态环保部。

而行政管理体制改革则着力在行政职权范围和行政活动方式方面，如1996年开始的相对集中行政处罚权的改革试验，几经创新形成后来的7+X模式。另一种观点则认为，法律就是要保持稳定性、权威性、适当的滞后性，法律很难引领改革。

虽然《授权决定》的概括授权为国务院推动体制改革提供了很大空间，相应的变相层层立法授权和行政权力变相放任委托，在较短的时期实现了行政法制建设的提速，但由于授权事项的模糊和试验时限的缺失，导致实践中某些改革举措与法治精神相悖。而要部署好、落实好、督办好这些举措，应当了解执政党为何要在一年内先后推出内容重合较多、改革措施超多、措施对应配套的这两个纲领性文献的背景原因和深层考量。从规范分析的角度看，在新时代第一个五年中，十八大报告提出了全面建设小康社会的宏大目标，十八届三中全会决定提出十五个方面的重大改革，十八届四中全会决定提出六个方面的政法改革，十八届五中全会公报提出治国理政五大发展理念（创新、协调、绿色、开放、共享），十八届六中全会决定提出加强党的建设的系统工程。具体如下: 第一，新的宪制。

我国宪法序言是有效力的，人们对此举也高度共识，宪法序言规定了执政党在国家政治生活中的地位及其行使的新型的国家公权力—政治领导权。过去40年，我国的行政法制经过艰难发展，行政法律规范体系逐步建立，各级政府的依法行政能力逐渐有所提高。这里可做进一步分析:深化改革决定是以经济体制改革为主，那么依法治国决定以什么为主？笔者认为它是以政治体制改革为主，以法治体系建设为基本内容和外观形态。（12）行政与公务程序法（须要解决部分公务职权转移到党组织后如何加强监督）。

与完善现代市场经济、发展现代民主政治、实施依法治国方略的客观要求相比，我国的法制体系特别是行政法制还存在不少缺陷和弊端，面临很多矛盾和问题，亟需认真研究和妥善解决。所以建设法治政府的任务标准比原先更高，要求压力更大。

其间存在多因素、多要素、多环节造成的合法性、正当性和有效性考问，由此大量的矛盾冲突，需要依法妥善解决，这成为重大的改革和法治发展的主客观要求。京津冀一体化、粤港澳大湾区等重大改革创新试验也存在大量疑难问题，至今尚在破解过程中。

[3]习近平:《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》（2015年2月2日）。[7]这个教训就是党的十二届三中全会颁布了《中共中央关于经济体制改革的决定》，这对于系统地推进经济体制改革发挥了很好的引领和指导作用，很快收到成效，推动改革走在路上。[8]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定深化党和国家机构改革方案辅导读本》，人民出版社2018年版，第4-5页。发达国家、金砖国家、发展中国家的学术界对此问题的研究均欠系统深入，故对此做出系统深入和突出重点的研究并获得深刻认识和创新思路，乃是我国深化改革、加强法治的重大现实课题。（4）从高权型的传统行政法制理论，走向科学化、民主化、法治化的行政法治理论。但是，如果深入研读习近平总书记在十八大以来的多次重要讲话及其在十八届四中全会上就依法治国决定所作的专门说明，再结合既往改革历史经验加以分析，可以看到执政党之所以连续配套地推出这两个纲领性文献，这在中共党史和新中国历史上是罕见的，其中具有更丰富的考量和更深远的意蕴。

[9]共运史上曾有过巴黎公社探索，那就仅有一种国家公权力。实施改革开放和法制建设40年来，许多重大改革创新试验，特别是各地、各领域推出大量的经济、政治、行政与社会等多方面的具体改革创新举措，取得了诸多成效和经验，但是，在此过程中的反面教训和理论盲区很多，法律规范与政策规定之间的矛盾冲突、理论观点与实践呼吁之间的落差张力一直存在，亟需结合中国实际并借鉴境外经验进行认真总结和深入探讨。

这些都是单一权力理论与制度的选择实践。但是又带来另外一个问题，权力高度集中，监督责任救济机制能否跟上？比如说国家监察委员会采取留置措施之后，律师能不能介入、何时能介入？这里就涉及人权、法治的问题。

[4]五位一体的总体布局是指经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设要统筹推进四个全面的战略布局是指全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党要协调推进。而重大改革涉及到经济、政治、行政、社会、文化等多要素的问题，不仅仅是形式法治问题。

[9]我们现在推出的新宪制下的大部制具有探索性。但是，经济改革的核心是企业改革，企业改革的核心是政企关系，不理顺政企关系，经济细胞的活力不能充分释放出来，于是中国共产党第十三次全国代表大会作出了出台《中共中央关于政治体制改革的决定》，配套推行政治体制改革（包括行政管理体制改革），调整和完善政企关系（包括政事、政市、政社、政民关系）的重大决策，之后由于政治体制改革决定未及出台就受到一些重大因素影响和重大事件冲击，导致拟出台的这个决定流产了，系统配套地推进经济政治行政社会配套改革的决策落空，经政体制不协调、共富战略推不动、改革与法治张力渐大的深层矛盾长期存在并长期制约着经政发展，历史教训极为惨重深刻。党政合并、党政合署的这个改革模式，叫以党领政、以党领群的大部制，形成分类的、多种样态的综合执法队伍。[10]所谓条理法，是笔者概括的一个新概念，特指立法目的、立法精神、法律价值、法律原则以及特殊条件下的社会公德、当地习惯等成文或不成文的广义法规范，它以立法精神、法律价值和法律原则为基本内核，以法律原则为主要形式，是与实体法和程序法相呼应、相联系的法概念。

关于改革和法治之间的辩证关系，习近平总书记曾将其比喻为两个轮子间的关系:我国改革进入了攻坚期和深水区，改革和法治的关系需要破解一些新难题，也亟待纠正一些认识上的误区。须要树立与行政管理创新相适应的新法治观念，包括:（1）以人为本、保障人权、尊重人格的观念。

公法课题 中国共产党第十九次全国代表大会和十九届三中全会召开，1982年宪法第五次修改，实施党和国家机构重大改革，这一系列重大政治和法治事件，提出了新时代提高治国理政水平，实现依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，有效约束公权力、保障公民权利的宏远历史使命。我国经济改革经过40年的努力终于走在市场经济道路上取得巨大成功。

注释: [1]《立法法》第13条规定:全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。党的十九大提出要发展中国特色社会主义法治理论，才能解释中国的特殊发展道路。

[2] 解决改革创新试验于法有据的问题，也即广义合法性的理论逻辑问题，或曰改革与法治的辩证关系问题，首先必须妥善解决法是什么的难题。因此，尽管七年前全国人大常委会宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，我国已实现从无法可依到有法可依的历史性转变，但改革与法治的紧张关系问题并未彻底消除，解决难度依然很大。改革创新以后需要对公法进行深层专门调整，比如说执政党与人民代表大会之间是什么关系？执政党的政治领导权、参政党的政治协商权能否在法治理论上成立？其能否与立法权、行政权、监察权、司法权等传统和新增国家公权力并行互动构成中国特色新公权力体系？怎么发展其专门理论，这乃是我国公法学的一项重大课题。改革是对原有的体制、机制、制度和方法的反思扬弃。

新时代中国特色社会主义思想是对马列主义、毛泽东思想和邓小平理论的继承发展，其重大创新内容至少包括:新的社会主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不充分不平衡的发展之间的矛盾，这是一个挖掘释放社会市场主体活力的重大改革。在实践中，关键是必须做到公权力行使范围都应是依法监督范围，而且监督者也应受到监督，不留下监督空白。

这次党和国家机构改革的特殊意义在于，首先，它明确了一些基本原则，就是以党领政、以党领群，确定了路线图、时间表。从这一观察角度，也许更易于理解以党领政、以党领群的新宪制下的大部制改革。

这些变化已显示出很多不同，但更关键的问题在于有一些不是谈法治，却是最基础的一些变化，因此也是更重要的变化。在行政监管执法实践中，法律规范与政策规定、实际操作之间总会存在张力，行政决策和政策规定是否应该在法律规范形成之前作出？实际操作能否给予裁量空间？法规范与法实践孰先孰后？法政策与政策法如何把握？这些都一直是争论颇多的问题。